? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?智庫動態(tài)｜黃少卿：顛覆性技術創(chuàng)新時代，產業(yè)政策如何調整

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2021-07-15 來源：澎湃新聞

結合“顛覆性技術創(chuàng)新”這個概念，談談我對中國產業(yè)政策范式轉換的初步思考。?

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一

談產業(yè)政策范式轉換，首先需要說清楚，我們一直以來實施的產業(yè)政策的范式是什么樣的，有哪些特征，并且如何評價其成效。

過去很長一段時間以來，中國絕大部分產業(yè)和企業(yè)是遠離全球技術前沿的。中國是一個后發(fā)國家，處在技術追趕階段，其產業(yè)政策的一個重要目標是引進、吸收國外先進技術，并且對它們進行本土化。所謂本土化就是基于我們國家資源稟賦的特征來加以適應性創(chuàng)新。并且，利用這些引進的技術，通過規(guī)?；a方式來實現規(guī)模經濟，降低生產成本，提升中國經濟全球競爭力，從而完成經濟追趕的大目標?？梢哉f，這是理解中國產業(yè)政策的邏輯起點。

中國在經濟追趕階段所實施的產業(yè)政策，其最大特征就是“選擇性”特征?！斑x擇性”不但指要選擇具體的產業(yè)，也會選擇具體的企業(yè)來完成追趕的政策目標。在此基礎上，又衍生出一系列具體特征：

1、目標主體上，產業(yè)政策偏好扶持大企業(yè)，尤其是國有大企業(yè)。大企業(yè)往往具有資本密集型特征，更加容易實現規(guī)模經濟，或者是偏好扶持有政治關聯的企業(yè)，包括民營企業(yè)，幫助它們盡快做大規(guī)模。

2、工具選擇上，產業(yè)政策偏好要素價格干預型政策工具——比如說壓制利率和壓制工業(yè)用地價格。中國在改革開放階段，長期以來的經濟政策一直具有金融壓制色彩，我們也可以把金融壓制政策理解為是為了和產業(yè)政策相配套而實施的。壓制利率進行金融資源的配給，壓制工業(yè)用地價格進行土地資源的配給，從而使被扶持企業(yè)降低其規(guī)?；^程中的成本。此外，各級政府也偏好運用鼓勵企業(yè)收購兼并的產業(yè)組織政策來組建行業(yè)龍頭企業(yè)，以達到規(guī)?；Ч?。

3、行為導向上，產業(yè)政策偏好鼓勵出口，或者說行業(yè)選擇上偏好有利于出口的行業(yè)及其企業(yè)。因為規(guī)?；a很可能導致我們難以依靠國內市場來消化其產量，必須要借助國際市場來完成。這三個方面都是選擇性產業(yè)政策非常明顯的特征。

如何評價追趕階段的選擇性產業(yè)政策成效？從結果來看，這個政策似乎頗有成效，畢竟中國已經成為世界上最重要的，全球產業(yè)鏈上制造環(huán)節(jié)占比最高的國家。為什么說這個產業(yè)政策相對有效？在我看來，兩個因素降低了選擇性產業(yè)政策的潛在出錯概率。一是生產制造環(huán)節(jié)或服務環(huán)節(jié)本身具有規(guī)模經濟特征。如果這個產業(yè)真的具有規(guī)模經濟特征，對應的產業(yè)政策很可能會成功；二是在追趕階段，成熟的前沿技術具有相對明確的技術標準和技術路線，降低了選擇錯誤技術路線的可能性。技術相對成熟也意味著產生新技術的機會有限，減少了中小企業(yè)特別是新創(chuàng)企業(yè)具有的選擇權，中小企業(yè)沒有多大的機會成本。高鐵的成功就明顯符合這兩個特點：規(guī)模經濟和技術路線明確。高鐵固定成本巨大，規(guī)模經濟效應突出，而且高鐵很多技術是在已有德國、日本的技術基礎之上展開的，當然我們有自己的創(chuàng)新。因為這兩個因素的存在，選擇性產業(yè)政策成功的可能性大大提高了。

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此外，選擇性產業(yè)政策能夠有效，還有兩個原因。第一，中國在體制轉型時期，中央和地方政府之間形成了一種權力分享型結構，央地政府的權力是高度同構的。我和合作者基于理論模型分析發(fā)現，在這種分享型體制下，地方官員為了兼顧政治升遷和個人物質利益，往往會扶持最有生產效率的企業(yè)，因為這是其最優(yōu)行為策略。只有盡可能扶持有效率的企業(yè)，才會最大可能地實現企業(yè)家租金，而最大可能的企業(yè)家租金也意味著最大可能的官員權力租金。在這個意義上，官員選差的企業(yè)動力比較弱，這也是導致選擇性產業(yè)政策效果不錯的原因。

第二，選擇性產業(yè)政策追求出口導向，而出口導向的內在要求是要發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產業(yè)。選擇性產業(yè)政策所挑選出來的很多產業(yè)的確是我們具有比較優(yōu)勢的產業(yè)。出口導向恰恰促進了中國參與全球分工，有利于提高企業(yè)生產效率和提升競爭力。

即便如此，我們并不能認為這種產業(yè)政策在資源配置上是帕累托最優(yōu)的。原因如下：一是地方官員往往是在有政治關聯的企業(yè)當中而不是在全社會去選擇效率最高的企業(yè)，所以，這種選擇本身包含削弱競爭的色彩。地方官員不能讓跟自己沒關系而更強的企業(yè)把自己選上的企業(yè)打趴下。這導致被選出來的企業(yè)一旦被保護起來以后，就會慢慢失去其既有效率，最后變成企業(yè)內部無效率——Ｘ無效率現象，這個現象會隨著時間而產生越來越嚴重的后果。

二是選擇性產業(yè)政策偏好采用對生產要素價格進行干預的政策工具，導致中國的出口雖然有比較優(yōu)勢，但又摻雜了絕對優(yōu)勢因素。降低生產要素的價格會降低企業(yè)的絕對財務成本，從而提升企業(yè)出口競爭力。這是人為創(chuàng)造的虛假優(yōu)勢，結果是企業(yè)的實際出口量或者說產業(yè)實際出口量往往是過度的，我們出口太多了。過度出口不但沒有效率，而且誘發(fā)中國和國際上其他國家嚴重的貿易摩擦。這種現象跟選擇性產業(yè)政策所使用的工具本身有內在的邏輯聯系。

第三，價格干預型工具容易滋生尋租和腐敗。因為優(yōu)惠價格給你也是給，給我也是給，誰有政府關系就更容易拿到低成本資源，企業(yè)就會去尋租。尋租最大的浪費是尋租過程所消耗的生產要素和資源被白白損耗掉了。由此引發(fā)更加嚴重問題是，被公關的政府官員把追趕階段選擇性產業(yè)政策的某些目標——比方說要去追求更高水平的技術、追求規(guī)模經濟——都放棄了，最后選出的不是有更高技術水平的企業(yè)，不是具有規(guī)模經濟的企業(yè)，當然，也會導致被扶持企業(yè)規(guī)模過大而變得規(guī)模不經濟。

所以，和計劃經濟相比，政府用選擇性產業(yè)政策代替計劃，這的確是一個帕累托改進的過程，提高了中國經濟的資源配置效率，促成了中國經濟在改革過程中得到快速發(fā)展。但是，和理論上的帕累托最優(yōu)點相比，選擇性產業(yè)政策的成效恐怕會有相當大差距。即便跟標桿國家比，如美國，這種產業(yè)政策缺乏效率也是顯而易見的。最近公布的最新獲得孫冶方經濟學獎的幾篇論文，其中有一篇是謝長泰和Klenow討論中國和印度生產率與美國生產率相比有多大差距。他們發(fā)現，中國和美國的生產率差距大約在30-40%，顯然這是相當大的差距。?

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二

顛覆性技術創(chuàng)新的出現使得中國的部分企業(yè)、部分行業(yè)和原來技術先進國家有可能站在同一起跑線上。中國的選擇性產業(yè)政策盡管產生了一定成效，但正面臨著全面失效的危險。過去的成功為什么會成為未來的陷阱？對此，我想強調幾點：

第一，顛覆性技術創(chuàng)新的確已經出現，或正在出現，如無人駕駛技術、5G技術。尤其是，現在中央非常關注的半導體行業(yè)，隨著摩爾定律逼近物理極限，半導體制程節(jié)點已經來到5納米，正在向3納米前進，到達5納米后，量子效應就要出現，從而導致硅基半導體集成電路器件功能失效。過去基于摩爾定律以提高晶體集成度來降低成本的技術路線必然要被打破，這一點是確定的?，F在不確定的是，顛覆性技術新路線的方向在哪里？是開發(fā)新材料嗎？碳化硅、氮化鎵、氮化鋁，還是金剛石？有這么多新材料可供我們去開發(fā)，但人類尚不知道哪個方向會有更好的發(fā)展。還是要開發(fā)新工藝，要把芯片架構搞得更復雜些？還是要引入新的設計理念，從單個系統集成到多系統多功能集成？現在這些方面都在被嘗試，最終需要市場競爭來決定顛覆性技術的突破方向。

第二，顛覆性技術的不確定帶來兩個重大變化：一是規(guī)模經濟不再重要，甚至是危險的。為什么？選擇性產業(yè)政策一旦選錯了技術路線，前面砸的錢就全軍覆沒了，甚至由此失去技術開發(fā)的先機。上世紀80年代，日本在高清晰電視上選擇模擬技術就是一個慘重教訓，今天對我們依然具有警示價值。對于目前中國5G發(fā)展戰(zhàn)略的評價我更愿意持保留態(tài)度，因為我們并不知道中國的5G技術路線未來能否成為世界主導的技術路線。譬如，馬斯克希望把上萬顆衛(wèi)星打到天上去，形成所謂“天網”，那個東西弄出來我們的5G網絡的價值會面臨巨大挑戰(zhàn)。今天我們在5G上大量投入，未來到底會怎么樣我們并不知道。也許有人會說，天網技術太超前了，就像當年高清技術電視要做模擬技術的時候，日本也有專家認為，數字技術要傳輸的數據量太大，短時間根本不能商業(yè)化。但誰知道一個非常小的公司，通過算法把壓縮和解壓縮技術搞出來了，迅速降低數據傳輸成本，最終碾壓了日本的模擬技術,讓日本此前10多億美元的投資付諸東流。在技術前沿領域，我們誰都不知道未來會是什么技術真正有前景，這要通過競爭才能最終被市場篩選出來。由此，規(guī)模經濟可能沒那么重要，特別是顛覆性技術發(fā)展的最初階段。

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二是中小企業(yè)的選擇權價值開始高度凸顯，因為潛在最優(yōu)技術路線很可能就掌握在某一個中小企業(yè)手里。因此，一個國家要在前沿技術競爭中取得優(yōu)勢，一定要發(fā)展足夠多的中小企業(yè)。正是這些中小企業(yè)給出的方方面面的技術路線當中，存在著最有前景、最有希望的技術路線。所以，顛覆性技術創(chuàng)新時代中小企業(yè)的發(fā)展將變得非常重要。

這兩個變化直接導致中國過去選擇性產業(yè)政策的成功經驗喪失價值，甚至恰恰會成為未來失敗的根源和陷阱。我們最近一個研究發(fā)現，中國“選擇贏家”的選擇性產業(yè)政策實施的結果，就是被選中企業(yè)最后果然成了贏家。在高技術行業(yè)，政府補貼助推被補貼企業(yè)進行更多技術創(chuàng)新，成功地增加市場份額，從而提高了生產效率。但是，沒有被選上的企業(yè)則出現了生產率下降，因為市場份額被竊取，甚至最終變成僵尸企業(yè)。問題在于，恰恰是這些沒有被政府選上的中小企業(yè)，在顛覆性技術革命的時代里具有重大的選擇權價值。如果說在追趕階段，犧牲掉它們的價值損失不大的話，到了今天，我們要繼續(xù)堅持選擇贏家的產業(yè)政策就會非常危險。只有促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，盡可能多地發(fā)展中小企業(yè)，讓它們快速成長起來，才能在經濟發(fā)展中發(fā)揮出重要的選擇權價值。由此，產業(yè)政策范式要實現從選擇性向功能性的轉變。?

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三

功能性產業(yè)政策范式包括什么？特征是什么？有哪些政策訴求？我談幾個初步想法。

第一、政府必須要鼓勵普遍性技術創(chuàng)新。我們團隊還發(fā)現，一個行業(yè)能不能一般意義上拿到更多政府補貼，對于促進這個行業(yè)的技術創(chuàng)新是非常有效的。我們用平均補貼率來看功能性產業(yè)政策對一個行業(yè)生產效率的提升，發(fā)現政策相當有效果，哪怕在過去追趕階段也是如此。換句話說，政府普遍性助推創(chuàng)新活動，幫助企業(yè)邁過創(chuàng)新死亡陷阱這件事情很重要。但是，怎么補貼還要做非常細致的機制設計。在我們看來，不應根據企業(yè)的某些特征去篩選被補貼企業(yè)，比如說投資金額達到多少，研究人員有多少，這些東西未必是重要的前提條件。而應該實施基于規(guī)則的財政支持政策，比方研發(fā)抵免稅，你有研發(fā)投入我就給你抵免稅。今后需要運用更多基于普惠規(guī)則的功能性產業(yè)政策工具。

第二、在以科學為基礎的技術創(chuàng)新時代，顛覆性技術創(chuàng)新機會必須要建立在科學繁榮的基礎上。最近中信出版社重新出版了范內瓦?布什的《科學：無盡的前沿》一書，這是科學政策的開創(chuàng)性著作，其中特別強調了企業(yè)開展技術開發(fā)得到的實用知識都是來自于科學資本，來自于科學本身的繁榮。因此，未來功能型產業(yè)政策要和科學政策更緊密地相結合。但是，當前中國的科學政策體系非常破碎，甚至是不科學的，導致基礎研究過于薄弱，我們必須要意識到這一點。

第三、隨著中小企業(yè)的選擇權價值越來越凸顯，未來功能性產業(yè)政策必須要和競爭政策進一步結合。如何構建有利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的營商環(huán)境，這是競爭政策的核心內容。目前，大量掌握各種新技術的中小企業(yè)被并購進大企業(yè)、大平臺公司，由此其技術被雪藏，甚至直接遭到扼殺，這種行為一定要引起足夠重視，有足夠的監(jiān)管措施跟上，反壟斷監(jiān)管越來越需要提上議事日程。

第四、科學繁榮和技術創(chuàng)新活躍都要依靠人才。科學和技術人才的培養(yǎng)在目前階段顯得越來越重要。這就要求功能性產業(yè)政策必須和人才培養(yǎng)政策更緊密地結合。

遺憾的是，當前中國上述各方面的制度環(huán)境都存在不適應的地方，導致激勵扭曲。比如說，科學作為基礎研究需要以政府的財政收入作為主要融資來源，并且政府不應該干預科學家的研究自由。但中國的情況是：政府給的錢很少，干預卻很多。由此，科學家不得不從社會和企業(yè)獲得財務支持，從而企業(yè)乃至政府的需求變成了科學家課題選擇和研究活動的主導方向，導致科學活動背離了基于好奇心對自然及其一般規(guī)律加以探索這一基本目標。

再比如說科學家的考核、評價機制問題。按照范內瓦?布什的話說，科學家就不應該被考核，因為生成新思想所付出的努力是難以衡量的。對科學家成果進行評價可以，但是誰來評價？國際通行的規(guī)則是由學術共同體來評價，而不是由行政機構來評價。在中國，恰恰行政機構主導著對科學家的評價。外行管內行怎么辦？數論文篇數是最簡單、最有效的方式，一旦以論文篇數論英雄，大家便選擇容易發(fā)表論文的研究主題，而那些具有基礎性重大理論價值，而發(fā)表風險極大、研究成功風險極大的文章就不寫了。從提高本國基礎研究能力的角度看，這種不容易發(fā)表的文章、可能失敗的研究一定要有人去做。當前激勵機制下，我們的科學界可能發(fā)表了太多理論價值不大的文章。

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此外，應用技術開發(fā)按道理應遵循市場化機制，從市場上取得融資。但是，恰恰在這個方面中國政府又給予了太多支持，從中央到地方，各級政府設立了無數技術創(chuàng)新基金，鼓勵企業(yè)搞應用技術開發(fā)。企業(yè)來申請，只要符合政府設定的目標就給錢。導致哪個產業(yè)的政府基金規(guī)模越大，這個產業(yè)就越沒希望。因為企業(yè)的研發(fā)目標不是為了討好市場，不是去開發(fā)符合市場需求的產品，而是為了討好政府，能夠拿到政府基金。這樣就出現了一個非?；奶频默F象：中國有大量的技術成果被開發(fā)出來以后要等著轉化。如果技術開發(fā)研究一開始就是按照市場需求進行的，何來需要市場化轉化？技術開發(fā)出來后還要大力搞市場化轉化，恰恰意味著這種技術開發(fā)一開始就沒有遵從市場需要，這是制度扭曲帶來的問題。

總之，要想在顛覆性技術創(chuàng)新時代轉向功能性產業(yè)政策范式，重要的是需要轉換政府職能以適應新的要求。如果政府職能轉換和體制改革不能往前推進，過去的經驗就會成為未來失敗的最重要來源。中國經濟的可持續(xù)發(fā)展就一定會遇到非常大的困難，甚至落入陷阱。